KEBIJAKAN STRUKTUR PERPAJAKAN
Kapasitas Kena Pajak dan Upaya Perpajakan
Walaupun merupakan suatu hal yang esensial untuk mengetahui berapa
tingkat penerimaan pajak yang diperlukan guna menjamin tingkat
pertumbuhan tertentu, namun kelayakan tingkat pengenaan pajak itu sendiri
merupakan faktor penting yang harus diperhitungkan dalam menentukan target
pertumbuhan. Dalam hal ini, kebijakan perpajakan harus dipertimbangkan
secara bersama-sama dengan aspek-aspek lain dari kebijakan pembangunan,
tetapi hal itu tidak bisa dianggap sebagai variabel dependen di dalam sistem
tersebut yang berubah secara otomatis sesuai dengan pengenaan pajak yang
diperlukan.
Jika demikian, bagaimana kita dapat menilai kemampuan membayar pajak
dari suatu negara dan bagaimana kelancaran pembayaran pajak dapat diukur?
Sebagaimana telah kita pahami bersama bahwa besarnya sektor publik di
negara-negara maju tidak hanya berkembang sejalan dengan pendapatan per
kapita, tetapi kenaikan pendapatan per kapita juga disertai dengan kenaikan
persentase sektor publik dalam GNP. Pada kenyataannya persentase sektor
publik jauh lebih kecil pada negara-negara berpendapatan rendah sebagai
suatu kelompok, tetapi tidak terlihat adanya suatu hubungan yang mencolok di
dalam kelompok tersebut. Pola yang sama juga akan kita jumpai sehubungan
dengan rasio penerimaan pajak terhadap GNP. Rasio penerimaan pajak
terhadap GNP di negara terbelakang cenderung sangat rendah, yaitu berkisar
dari 8 sampai 18 persen. Di negara-negara Amerika Latin rasio umumnya
adalah sekitar 14 persen, dan di beberapa negara sampai 8 persen. Rasio pada
negara-negara di Asia dan Afrika dengan pendapatan per kapita yang serupa
cenderung lebih tinggi. Sementara rasio semacam itu di negara-negara maju
adalah 40 persen atau lebih.
Mengapa upaya perpajakan (tax effort) di negara-negara berkembang
sedemikian rendah, dan benarkah rasio yang rendah itu pada kenyataannya
menandakan upaya perpajakan yang rendah? Jawabannya tergantung pada
bagaimana kita mengartikan upaya perpajakan itu. Lembaga pemberi pinjaman
internasional mungkin saja mensyaratkan agar bantuan yang diberikan
dibarengi dengan upaya perpajakan yang sepadan dengan negara penerima
bantuan. Dengan demikian lembaga itu mungkin akan menuntut agar pada negara dengan pendapatan per kapita yang tinggi terdapat rasio penerimaan
pajak yang tinggi guna menunjukkan keselarasannya dengan upaya
perpajakan.
Negara berpendapatan rendah menghadapi keterbatasan dalam mentransfer
sumber daya untuk digunakan pemerintah. Pada tingkat pendapatan per kapita
yang sangat rendah, semua pendapatan pribadi diperlukan untuk memenuhi
kebutuhan hidup, seperti pangan, sandang, dan papan. Sekiranya dana
pemerintah tidak dimaksudkan untuk menyediakan kebutuhan hidup yang
sama-sama mendasar (misalnya program kesehatan) maka penggunaan dana
tersebut akan menimbulkan beban berat yang tidak sepatutnya. Tetapi asumsi
ini tidak berlaku jika distribusi pendapatan sangat timpang yang mana akan
mengakibatkan besarnya konsumsi barang-barang mewah. Keadaan ini sangat
perlu diperhatikan sebagai sumber penerimaan yang potensial.
Terlepas dari tingkat dan distribusi pendapatan, adanya penanganan pajak
akan selalu berkaitan dengan struktur perekonomian suatu negara. Dengan
demikian, pengelolaan pajak penghasilan akan jauh lebih sulit jika semua
lapangan kerja terdapat pada perusahaan-perusahaan kecil. Penarikan pajak
laba tidaklah layak sebelum praktek akuntansi mencapai standar minimal, dan
hal ini sulit tercapai jika perusahaan-perusahaan yang ada berukuran kecil dan
tidak stabil. Pajak produk tidak bisa dikenakan pada tingkat pengecer jika
perusahaan pengecer kecil dan tidak permanen. Pengenaan pajak tanah yang
efektif sukar dilaksanakan jika hasil pangannya dikonsumsi sendiri, sektor
pertanian belum terukur dengan nilai mata uang, dan survai pertanahan belum
memadai untuk menghasilkan penilaian yang semestinya. Di pihak lain,
pengenaan pajak sangat sederhana pada perekonomiam yang sangat terbuka di
mana impor dan ekspor berlangsung melalui pelabuhan-pelabuhan utama dan
terbuka bagi petugas fiskus.
Akhirnya, kelayakan pengenaan pajak tergantung juga pada kesadaran
masyarakat untuk membayar pajak, dukungan pengadilan terhadap penegakan
peraturan perpajakan, dan ketersediaan petugas fiskus yang mampu dan jujur.
Pemberian jasa pungut pajak (tax farming), yaitu sistem dimana kepada para
pemungut pajak diberikan persentase tertentu sebagai insentif, hanya bisa
diandalkan untuk sementara waktu saja, demikian juga halnya dengan
penetapan kuota pajak bagi para petugas pajak. Meskipun demikian, dengan
cara-cara semacam ini pun tidak akan tercipta struktur perpajakan yang mapan
dan adil.
Karena alasan ini dan alasan-alasan lainnya, maka penilaian yang realistis
atas upaya perpajakan (tax effort) harus memperhitungkan penanganan pajak
(tax handles) yang tersedia untuk itu. Dengan demikian, ukuran komparatif atas upaya perpajakan dapat diperoleh dengan membandingkan rasio aktual
dari penerimaam terhadap GNP pada suatu negara tertentu dengan rasio yang
seharusnya diperoleh, dengan melihat respon pada umumnya terhadap
penanganan yang tersedia.

 

Pengembangan Struktur Perpajakan
Masalah perencanaan dan pengelolaan perpajakan akan berbeda-beda sesuai
dengan struktur perekonomian suatu negara dan sikap masyarakat terhadap
perpajakan. Perbedaan juga akan timbul sebagai akibat tahap-tahap
pembangunan ekonomi, dan sejumlah ciri struktur perpajakan yang lazim
ditemukan dalam kaitannya dengan pendapatan per kapita dapat diamati.
Pajak akan berperan besar terhadap perdagangan luar negeri (terutama bea)
dan pajak atas produksi dan penjualan domestik untuk negara-negara
berpendapatan rendah. Dengan naiknya pendapatan per kapita, peranan pajak
penghasilan pun makin meningkat relatif terhadap bea, demikian juga terhadap
pajak penjualan dan produksi domestik. Peranan pajak upah juga makin
penting dengan naiknya pendapatan per kapita.
Selain itu terdapat fenomena menarik yang menyatakan bahwa pajak yang
sering diklasifikasikan sebagai pajak penghasilan di negara miskin seringkali
jauh berbeda dari pajak penghasilan perorangan di negara maju. Sejalan
dengan itu, pajak penghasilan usaha seringkali lebih mirip dengan pajak
penjualan daripada pajak laba sebagaimana ditemukan di negara-negara maju
dan sebagainya.
Pajak Penghasilan Perorangan
Pajak penghasilan perorangan tidak mungkin dan tidak dapat diharapkan
untuk menduduki posisi sentral dalam struktur perpajakan pada negara sedang
berkembang dan begitu juga umumnya di negara-negara maju. Meskipun
demikian, pajak penghasilan harus ditata dengan baik sejak dini dan
ditingkatkan selama berlangsungnya pembangunan. Pajak ini bersifat elastis
terhadap pertumbuhan GNP, karena itu bisa menjadi sumber penerimaan yang
cukup besar untuk pembiayaan pembangunan. Kontribusi pajak penghasilan
perorangan di negara-negara Amerika Latin lazimnya berkisar 20 persen dan
karena itu merupakan bagian yang besar dari penerimaan pemerintah,
perusahaan asing, dan kelompok perusahaan domestik besar yang jumlahnya
sangat kecil. Karyawan perusahaan kecil dan sebagian besar masyarakat yang
mengelola usaha sendiri, khususnya di sektor pertanian, pada umumnya masih
di luar jangkauan pajak penghasilan. Di satu sisi hal ini akan mencerminkan tingkat pembebasan pajak yang ditetapkan relatif tinggi jika dikaitkan dengan pendapatan rata-rata

Pajak Penghasilan Perusahaan
Masalah yang pelik akan timbul dalam pengenaan pajak penghasilan
perusahaan, entah itu berupa pajak laba perseroan atau pajak persekutuan dan
perusahaan perseorangan yang dikenakan menurut pajak penghasilan
perorangan. Bila akuntansi perusahaan belum begitu maju sehingga belum bisa
mengukur laba dengan cukup akurat, metode lain harus digunakan. Banyak
negara menggunakan taksiran dan bukan pendekatan langsung guna
menentukan laba. Caranya adalah dengan menaksir marjin laba atas penjualan
dimana terdapat marjin yang beragam untuk berbagai industri. Metode ini,
yang digunakan secara luas di negara-negara Asia, akan mengubah bentuk
pajak laba menjadi semacam pajak penjualan. Hal ini terjadi karena kewajiban
pajak menjadi fungsi dari penjualan dan marjin tersebut merupakan taksiran
dan bukan aktual.
Dalam keadaan lain, laba taksiran didasarkan pada patokan tertentu seperti
luasnya lantai atau ruang kerja dan lokasi pada wilayah perkotaan. Ini juga
merupakan praktek yang bisa ditemukan pada tradisi perpajakan Eropa,
khususnya sehubungan dengan pendapatan profesional. Dalam hal pertanian,
luasnya lahan atau jumlah ternak bisa digunakan sebagai dasar taksiran.
Serentak dengan itu, pembayar pajak yang setia perlu diberi penghargaan,
sementara yang bandel diberi hukuman. Proses perbaikannya harus bertahap
dan tidak bisa bergerak lebih cepat dari perbaikan metode akuntansi. Para
pembaharu pajak sering menyepelekan perbaikan teknik penaksiran pajak
terhadap perbaikan teknis dalam pemajakan perseroan, padahal hal terakhir ini
tidak begitu penting bagi negara yang sedang berkembang.
Lebih jauh lagi, bentuk hukum dari badan-badan usaha sering kali berbeda.
Di negara-negara Amerika Latin, misalnya, hukum Eropa daratan lebih
berperan daripada tradisi common law (hukum Inggris), sedangkan di negaranegara
Asia sistem hukum kebendaan yang sangat berbeda bisa diterapkan;
dan praktek yang cocok bagi suatu negara seperti Amerika Serikat mungkin
tidak dapat diterapkan di negara sedang berkembang dengan mengingat tradisi
dan tingkat pembangunannya saat ini.

Pajak Tanah
Satu pertanyaan mendasar dalam pajak atas tanah, apakah pajak tersebut
harus dikenakan atas nilai tanah, atas pendapatan aktual, atau atas pendapatan
potensial yang bisa dihasilkan tanah tersebut jika dimanfaatkan secara penuh.
Dalam sistem persaingan sempurna, ketiga dasar tersebut akan bisa saling
dipertukarkan karena nilai tanah akan sama dengan nilai pendapatannya yang
dikapitalisasi, dan pendapatan aktual akan sama dengan pendapatan potensial.
Dalam kenyataan, tidak demikian halnya. Tanah seringkali tidak dimanfatkan
secara penuh dan ditahan untuk tujuan spekulatif atau ditahan sesuai dengan
adat istiadat setempat. Pasar atas tanah mungkin tidak tersedia dan nilai
jualnya saat ini tidak bisa diperoleh. Dengan demikian, ketiga dasar tersebut
akan memberikan nilai yang sangat berbeda. Pajak penghasilan jarang
diterapkan secara efektif ke sektor pertanian sehingga pendapatan dari tanah
seringkali merupakan gabungan dari pajak penghasilan dan pajak atas tanah,
yang meliputi tidak hanya penyewaan atas tanah tersebut tetapi juga
peningkatan nilai atas tanah.

Pajak Kekayaan dan Pajak atas Bumi dan Bangunan
Di samping penerimaan dari tanah, penarikan pajak atas real estate dan
pertokoan juga menjadi dasar pengenaan pajak yang penting, khususnya
selama berlangsungnya urbanisasi. Ada baiknya jika hal tersebut di atas
dikenakan pajak progresif atas tempat hunian, yang menggabungkan pajak atas
sejumlah rumah dalam satu dasar pengenaan pajak guna melengkapi sistem
penarikan pajak komoditas atas konsumsi barang-barang mewah di samping
terhadap perumahan. Di luar semua ini, pajak kekayaan atas harta benda bersih
jarang ditemukan dalam struktur perpajakan di negara sedang berkembang.
Meskipun pajak semacam ini pada akhirnya akan lebih kecil daripada pajak
bumi dan bangunan, karena banyaknya harta tak berwujud yang tidak
termasuk dalam dasar pengenaan pajak, namun jenis pajak ini penting guna
melengkapi pajak penghasilan.

Pajak dan Bea atas Komoditas
Pengenaan pajak komoditas harus ditentukan berdasarkan kelayakan
administratif sehingga tergantung pada struktur perekonomian negara tertentu.
Dengan pajak yang dikenakan secara berjenjang seperti halnya pajak
pertambahan nilai, penerimaan pemerintah yang hilang tidak akan besar
meskipun tingkat pengecer tidak terjangkau. Jadi bukan merupakan kehilangan
total seperti pada pajak penjualan eceran. Penggunaan metode faktur mungkin akan membuat para wajib pajak lebih taat. Di pihak lain, pengenaan pajak
produk dengan tarif yang berbeda-beda cenderung lebih sukar jika diterapkan
dengan pendekatan nilai tambah. Jika suatu produk dengan nilai kena pajak
yang sangat besar dihasilkan pada perusahaan yang relatif besar, maka
pengenaan cukai atas produsen akan merupakan pendekatan yang paling
sederhana dan gamblang. Kombinasi dari berbagai metode bisa diterapkan,
tergantung mana yang paling jitu dalam keadaan tertentu.
Cukai domestik juga perlu untuk dikoordinasikan dengan bea impor. Karena
ingin membebani konsumsi barang mewah dengan lebih berat, seringkali
mengenakan bea impor yang lebih tinggi atas barang mewah. Hal lain yang
perlu diperhatikan adalah keterkaitannya dengan pengenaan bea cukai atas
produk domestik.
Dengan demikian, bea masuk sering menjadi pelindung bagi produk barang
mewah pengganti di dalam negeri. Jika hal ini terjadi akan merupakan
kebijakan yang buruk. Jika pemerintah ingin menggunakan bea masuk sebagai
proteksi atas industri itu, harus dipilih sesuai dengan potensi pembangunan
sehingga pengembangan itu bukan merupakan efek samping dari pengenaan
pajak barang mewah. Pendekatan terbaik dengan menggunakan tarif yang
cukup seragam dan memasukkan unsur bea impor barang mewah di dalam
sistem pengenaan cukai domestik.
Aspek kebijakan bea masuk lainnya yang perlu ditinjau secara kritis adalah
praktek pembebasan cukai atas barang modal yang digunakan di dalam negeri.
Dalam situasi dimana, biaya modal cenderung dinilai terlalu rendah, praktek
ini akan memperburuk distorsi harga.